Notas sobre as dinâmicas de consorciamento intermunicipal de saúde em Minas Gerais 

Revista Casa D’Italia, Juiz de Fora, Ano 3, n. 27, 2022 – Camila Miranda | Notas sobre as dinâmicas de consorciamento intermunicipal de saúde em Minas Gerais 

---

O presente texto versa sobre a Agência de Cooperação Intermunicipal em Saúde Pé da Serra (Acispes)¹, criada em 1996, atualmente com sede em Juiz de Fora (MG) e composta por 27 municípios consorciados. Apesar de não ter a palavra “consórcio” em seu nome, a Acispes configura um Consórcio Intermunicipal de Saúde² (CIS), arranjo institucional cujo objetivo é prestar atendimentos especializados, como consultas, exames e cirurgias de média complexidade ambulatorial³ para a população dos municípios integrantes. 

Entre os anos de 2018 e 2020 pude acompanhar de perto o funcionamento da Acispes. Durante esse período, ocupei o cargo de Gerente de Comunicação do consórcio e uma das frases que mais ouvia do público pelos corredores era: “aqui parece um hospital particular”. Não intencionalmente, a fala corroborava uma visão negativa que o senso comum adotou em relação aos ambientes públicos de saúde. A limpeza impecável, os corredores largos, os consultórios amplos, as varandas arejadas e, principalmente, a atenção ofertada pelos funcionários aos pacientes, de fato, contribuíam para que a instituição se destacasse, em comparação a outros locais de prestação de serviços de saúde pública da região.

Para além dos cidadãos e cidadãs que, em grande maioria, demonstravam satisfação com o trabalho prestado pela Acispes, os atores políticos envolvidos também compartilhavam uma visão positiva sobre o consórcio. Ainda que pudessem ter divergências, e tinham, uma opinião era unânime entre os prefeitos: a Acispes, àquela altura, já havia se tornado fundamental para a oferta de saúde nos municípios. 

Outra percepção comum, tanto nas conversas de bastidores, quanto nos discursos realizados em eventos institucionais, era a de que uma figura pública tinha sido determinante para que o consórcio tenha se tornado referência: Antônio Jorge de Souza Marques. A impressão que eu tinha é de que era impossível mencionar a história da Acispes sem tocar nesse nome. Importa, agora, saber que a história de Antônio Jorge atravessou a história da Acispes desde o início. 

Em certa medida, é possível pontuar que políticos gostam de ter o seu nome vinculado ao do consórcio. Em uma breve pesquisa na internet pude encontrar várias menções feitas à Acispes, uma inclusive pelo pré-candidato ao Governo de Minas Gerais nas eleições de 2022, Marcus Pestana (PSDB)⁴, durante uma entrevista para um tradicional jornal de Juiz de Fora. Ele ocupava o cargo de Secretário de Estado de Saúde de Minas Gerais quando a Acispes recebeu verba para a construção de sua sede, um marco na história do consórcio. 

No decorrer de seus 26 anos de existência, muitos outros atores políticos demonstraram interesse pela Acispes, até mesmo aqueles que não estavam diretamente ligados à instituição, como no caso dos vereadores do município de Juiz de Fora, que apesar de ser a cidade sede, não integra o consórcio. Para se ter uma ideia, a Acispes foi pauta de muitos debates na Câmara Municipal de Juiz de Fora (CMJF), tendo sido citada em 66 reuniões ordinárias e extraordinárias, entre 2006 e 2019, segundo pesquisa feita no site da instituição. Em 2009, o Legislativo juiz-forano aprovou a Lei 11.905, de autoria do vereador Bruno Siqueira (PMBD), considerando a Acispes uma instituição de utilidade pública municipal⁵. 

Já em 2010, uma audiência pública foi realizada para discutir o acordo de prestação de serviços firmado entre a Prefeitura de Juiz de Fora (PJF) e a Acispes. Em tom crítico, os vereadores da Comissão de Saúde pediam mais transparência no contrato⁶. Em 2012, o consórcio recebeu mais uma honraria, desta vez o título Entidade Benemérita de Juiz de Fora⁷, através da Lei 12.477, do vereador João do Joaninho (DEM). A Acispes foi tema de diversas discussões no legislativo municipal de Juiz de Fora. Voltaremos a esse tópico no segundo capítulo. 

As impressões e narrativas em torno da Acispes, vista como um exemplo de política pública, um dos mais bem – sucedidos casos de consórcios de Minas Gerais, em número de atendimentos prestados e capacidade instalada⁸, saltam aos olhos em um país onde predomina uma avaliação negativa sobre os serviços públicos. Segundo o Ibope (2016), 90% da população brasileira considera que a qualidade dos serviços públicos deveria ser melhor⁹.

Além disso, o fato de se tratar de uma política de saúde torna o caso ainda mais relevante para análise, tendo em vista que a área configura a maior preocupação dos eleitores brasileiros desde 2016, mesmo antes da pandemia de COVID-19. De acordo com levantamento do Datafolha, realizado em 2018, na opinião de 40% dos brasileiros a saúde era o problema mais grave do país¹⁰.

A importância do tema para a população brasileira, somada às narrativas de sucesso em torno da Acispes e à experiência que tive – ao atuar profissionalmente no consórcio, despertaram o meu interesse em tomá-lo como tema desta matéria. Entretanto, meu objetivo não é realizar uma avaliação sistemática da política pública, cotejando as impressões de usuários, políticos e burocratas, com indicadores objetivos de desempenho, como número e tipos de atendimentos realizados. Embora estas sejam informações relevantes na investigação a ser realizada, meu interesse encontra-se no processo de construção desta política pública e na forma como ela pode iluminar importantes aspectos do funcionamento da federação brasileira. 

Meu argumento é o de que o processo de construção institucional da Acispes se caracterizou pela combinação de diferentes lógicas e processos envolvendo o compromisso programático em torno de um projeto político, esforços de negociação e construção de consensos, disputas e conflito aberto por espaços de poder, aprendizado institucional mesclado a dinâmicas de favorecimento e apadrinhamento e competição. 

As dinâmicas de cooperação e competição, que caracterizam o federalismo no Brasil, colocam em contato diferentes instituições, atores e arenas. Isso é particularmente importante para a política de saúde, uma vez que o desenho institucional, adotado após a Constituição Federal de 1988, reserva competências para os três entes federados na área e prevê mecanismos de indução, cooperação e articulação. 

Em linhas gerais, um consórcio intermunicipal de saúde é uma entidade formada por dois ou mais municípios que, através da constituição de uma pessoa jurídica, dividem todos os custos para a oferta de determinados serviços de saúde para suas populações. 

A partir de 1988, os consórcios intermunicipais passaram a ter o respaldo jurídico na Constituição Federal, que prevê, em seu artigo 241, a possibilidade de consorciamento entre entes federados¹¹. Posteriormente, a Lei 8.08, de 1990, reforçou essa premissa, uma vez que menciona em seu artigo 10 que: “os municípios poderão constituir consórcio para desenvolver, em conjunto, as ações e os serviços de saúde que lhe correspondam”. Entretanto, como apresentarei no decorrer do trabalho, os primeiros consórcios do país surgiram antes mesmo de tais legislações serem adotadas. 

Atualmente existem 311 consórcios intermunicipais de saúde no Brasil. Nas últimas quatro décadas, esse modelo se desenvolveu de forma desigual pelas regiões do país, se multiplicando em alguns estados, enquanto em outros nem chegou a ser explorado. Minas Gerais é um exemplo do primeiro caso. Por outro lado, estados como Amazonas, Roraima, Amapá e Acre ainda não têm arranjos desse tipo. Conforme a tabela 2, a região Norte é a que concentra o menor número de arranjos institucionais desse tipo. 

A distribuição desigual dos consórcios intermunicipais de saúde pelo país pode ser uma evidência da natureza do próprio modelo de gestão oriundo da ação de agentes públicos municipais que conservam demandas em comum. Deste modo, não sendo uma política pública de alcance nacional, depende do interesse e da necessidade local. Porém, algumas variáveis favorecem o consorciamento intermunicipal, tais como: a existência de uma identidade regional, a atuação de lideranças políticas capazes de produzir alianças intermunicipais, o interesse em solucionar problemas em comum com outros municípios e a indução dos governos federal e estadual. 

Concluindo, ainda que consórcios como a Acispes tenham problemas internos e políticos, o modelo de consorciamento foi o que se materializou com maior êxito como uma solução para viabilizar a prestação de serviços de saúde pública para as populações de pequenos municípios. Se, sozinhas, essas cidades não conseguiam oferecer diversidade de consultas e exames para seus habitantes, juntas passaram a ter maiores chances de garantir os atendimentos.

[1] Inicialmente a Acispes chamava-se Consórcio Intermunicipal de Saúde Pé da Serra (Cispes). A mudança do nome ocorreu em meados de 2003 e, segundo veremos no decorrer do trabalho, foi feita para dar ênfase à ideia de cooperação. 

[2] Entende-se por consórcio intermunicipal de saúde o arranjo institucional formado por dois ou mais municípios que, através da constituição de uma pessoa jurídica, fazem o rateio dos custos para oferta de determinados serviços de saúde para suas populações. A divisão das despesas varia de acordo com as necessidades. Os recursos públicos, advindos das prefeituras, podem ser usados para pagamento de aluguel, aquisição de equipamentos, contratação de funcionários e pagamento de salários, por exemplo. 

[3] Segundo o Ministério da saúde, média complexidade é o conjunto de “ações e serviços que visam atender aos principais problemas e agravos de saúde da população, cuja prática clínica demande a disponibilidade de profissionais especializados e o uso de recursos tecnológicos, para o apoio diagnóstico e terapêutico”. (CONASS, 2004, p.17). Difere-se da baixa complexidade e da alta complexidade pela gravidade das demandas, ocupando um espaço intermediário de atenção à saúde.  

[4] Um trecho da matéria, divulgada no dia 12/07/2022: “Eu sou o único candidato que tem uma placa de obra em cada um dos 853 municípios mineiros. É só ver na Zona da Mata e em Juiz de Fora, o que nós fizemos”, disse, citando a parceria para o atendimento público na Maternidade Hospital Therezinha de Jesus, o Consórcio intermunicipal Acispes, e as UPAs de Santa Luzia e São Pedro. Disponível em: <https://tribunademinas.com.br/noticias/politica/eleicoes-2022/12-07-2022/pestana-aposta-em-experiencia-na-vida-publica-para-chegar-ao-governo-de-minas.html> Acesso em 27/07/2022.

[5] Disponível em: https://www.camarajf.mg.gov.br/sal/norma.php?t=0&njn=11905&njc=&njt=LEI Acesso em: 28/07/2022.

[6] A ata da audiência pode ser conferida em:  <https://www.camarajf.mg.gov.br/sal/ata.php?cod=2344> Acesso em: 01/08/2022.

[7] Vide: https://www.camarajf.mg.gov.br/sal/norma.php?njt=LEI&njn=12477&njc= Acesso em: 28/07/2022

[8] Segundo informações da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais (SES-MG), a Acispes é o CIS que mais realiza atendimentos por mês no estado, somando, em média, 60 mil procedimentos. 

[9] Mais informações:<https://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2016/07/12/internas_economia,539919/90-dos-brasileiros-querem-servicos-publicos-melhores-diz-ibope.shtml> Acesso em 01/08/2022.

[10] Disponível em: < https://www1.folha.uol.com.br/poder/2018/09/para-eleitores-saude-e-violencia-sao-os-principais-problemas-do-pais.shtml> Acesso em 01/08/2022.

[11] “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos” (Art. 241, Constituição Federal de 1988).

---

Referências bibliográficas:

AGUIAR, Samantha da Rocha Souza. Uma análise sobre o processo de aprovação das emendas parlamentares no ministério da saúde. Brasília, 2016. 

AZEVEDO, Damião Alves de. A Natureza Jurídica das Associações de Municípios e dos Consórcios Intermunicipais. Revista de direito administrativo: RDA. Rio de Janeiro, nº 238: 375-384, 2004. 

BRASIL, Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS). Assistência de Média e Alta Complexidade no SUS. Brasília: 2007. 

BRASIL, Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS). A Gestão do SUS. Brasília: 2015. 

BRASIL. Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. 

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em: Constituição (planalto.gov.br) Acesso em 02/08/2022.

BRASIL, Fundação Oswaldo Cruz. Reforma Sanitária. 

BRASIL. Ministério da Saúde. O Consórcio e a Gestão Municipal em Saúde. Brasília: Secretaria de Políticas de Saúde e de Avaliação, 1997. 

BRASIL. Ministério da Saúde. O Sistema Público de Saúde Brasileiro. São Paulo, Seminário Internacional Tendências e Desafios dos Sistemas de Saúde nas Américas, 11 – 14 de agosto de 2002. COSECS-MG. Perfil dos Consórcios Intermunicipais de Saúde de Minas Gerais. Belo Horizonte: 2008.

JUIZ DE FORA, Câmara Municipal. Pesquisa por atas de reunião. 

MARTINS, J. C. A organização do poder estatal e o desenvolvimento econômico: a hipótese da descentralização diante da experiência brasileira. Rio de Janeiro: Pontifícia Universidade Católica (PUC), 2010. 

MENDES, Eugênio Villaça. 25 anos do Sistema Único de Saúde: Resultados e Desafios.

Estudos Avançados [online]. 2013.

MENDES, Eugênio Villaça. Uma agenda para a saúde. São Paulo, Hucitec, 1996.

MORAIS, Vânia Soares de, CHAVES, André Preissler Loureiro. Percepção dos gestores municipais de saúde relacionada à saúde ambiental: Consórcio intermunicipal de saúde Cerrado Tocantins Araguaia. Saúde e Sociedade [online], 2016.

PRATES, A. M. Q. Federalismo no Brasil: Os Consórcios Públicos Intermunicipais no Período Recente. Tese (Doutorado em Desenvolvimento Econômico), Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Campinas: 2012.

ROCHA, Carlos Vasconcelos e FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de. Cooperação intermunicipal, reterritorialização da gestão pública e provisão de bens e serviços sociais no Brasil contemporâneo: a experiência dos Consórcios de Saúde de Minas. Cadernos Metrópole, N. 11, pp. 73-105, 1º sem. 2004. 

ROCHA, Carlos Vasconcelos e FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de. Descentralização e cooperação intermunicipal no Brasil. VIII Congresso Luso-Afro-Brasileiro de Ciências Sociais. Coimbra (PT): 2004. 

Rocha, Marta Mendes da. Governismo local: relação Executivo-Legislativo em municípios do estado de Minas Gerais. Opinião Pública [online]. 2021, v. 27, n. 1.

RODRIGUES-SILVEIRA, R. e ROCHA, M. M. Aproximações metodológicas para um censo administrativo do legislativo municipal no Brasil. Teoria e Cultura, v. 14, p. 172-193, 2019.

---

---